Криза — це можливість або транспортна реформа нечуваного масштабу
Нещодавно український інформаційний простір (чи точніше транспортних фанатів) сколихнула новина про транспортну реформу у Чернігові. У погоні за пасажирами читачами ЗМІ передруковували одне-одного вигадуючи якомога клікабельніші назви тієї ж самої статті (першоджерело)! Що ж там таке сталося? Нам й самим стало цікаво розібратися, тому запрошуємо до прочитання детального аналізу.
Як ви знаєте, 24 лютого 2022 року російські війська повторно вторглися на територію України (перше вторгнення відбулося в Криму і в Донецькій та Луганській областях в 2014 році). Цього разу вторгнення було з півночі, зокрема з білорусі, й зачепило десятки міст та сотні сіл від Житомирської до Луганської областей (контрольованої частини Україною). Чернігів постраждав чимало.
Детальніше про це можете прочитати у вікі Бої за Чернігів
Вторгнення призвело не тільки до загибелі мирних мешканців і значних руйнувань міста, але й до пошкоджень транспортної інфраструктури і, по-факту, припинення надання послуг з перевезення пасажирів. Виглядав транспорт Чернігова до вторгнення якось так: маломісткі Рути, Дельфіни, ПАЗіки і т.п. чуда пострадянського автопрому. Зрідка тралялися Еталони БАЗ-А079. Що цікаво, саме в Чернігові розташований завод Еталон (який також постраждав від бомбардувань), але рухомий склад цього виробника був тут рідкістю.
Далі цитуємо Суспільне Чернігів:
За словами начальника управління транспорту, інфраструктури та зв’язку Чернігівської міської ради Олександра Рижого, після того, як росіяни покинули територію області, в місті гостро постало питання громадського транспорту. Було знищено 40% контактної тролейбусної мережі, й відновити рух тролейбусів було практично не можливо. До того ж у Чернігові знищили газові заправки із метаном, на яких і працювали старі “Рути”. Не було й самих автобусів у достатній кількості – всього в місті тоді нараховували близько 30 машин, які працювали на дизельному пальному. Цього було не достатньо.
“У нас же договори закінчилися фактично у 2022 році. Закінчилися договори зі старими перевізниками, і таким чином ми планували, до початку повномасштабної агресії, проведення конкурсу. Десь у березні-квітні (конкурс, – ред.) начебто мав відбутися – це за умов, коли б не було війни. Конкурси все одно і кількість машин все одно оновилася б”, – каже Олександр Рижий.
Щоб ви розуміли тоді у місті курсувало близько 190 Рут і їм подібних, і лише 30 Богдалонів.
Гірше нІкуди © подумали у міськраді, і вирішили провести шокову терапію — кардинальну транспортну реформу!
Цитуємо далі Суспільне:
Нині в Чернігові працює перевізник з Білої Церкви, а також ті, які й раніше обслуговували пасажирів: “Пассервіс-Люкс”, “Таксосервіс”.
Керівник “Пассервіс-Люкс” Володимир Козир говорить, що до вторгнення на його підприємстві працювали близько 50 маленьких “Рут”. Зараз вони просто стоять, їх ніхто не купує, а використовувати у місті їх уже не можна. Одиниці працюють на приміських маршрутах: до сіл Киїнка, Киселівка.
Загалом, говорить, до 24 лютого містян перевозили 160 його автобусів, зараз – 90. Оновлював рухомий склад підприємець власним коштом.
“У нас працює десь в середньому 25 автобусів по місту. Ми перед Новим роком закупили шість нових “Ataman”, і випустили на лінію два МАНа – це газові автобуси великої місткості. Плануємо десь до березня закупити ще чотири-шість автобусів “Ataman”. Це за кошти підприємства. Це дуже великі кошти. Один автобус коштує десь близько 70 тисяч доларів, у перерахунку – це три мільйони гривень. 3 100 на наш час. Ми ведемо переговори з банками на отримання кредитів”.
Як же так сталося, що саме в Чернігові перевізники оновили рухомий склад (нехай це і покращенні маршрутки, а не повноцінні автобуси), а в інших містах, зокрема й у Львові, так не виходить? Невже Доля хоче завелику долю? А може перевізники зажерлися? Спробуймо розібратися без емоцій та політичної демагогії.
Передумови. У відкритих джерелах нам вдалося знайти матеріали про передумови чи то необхідність змін у мережі громадського транспорту Чернігова. У серпні 2021 року у міській раді представили результати науково-дослідної роботи «Розробка та реалізація інтерактивної моделі оптимізації міських пасажирських перевезень міста Чернігова» (презентація тут; відео новин). Не будемо передруковувати результати сюди, ознайомтесь з ними за тими посиланнями. (До речі, чому оптимізацію маршрутної мережі назвали “інтерактивною моделлю” — не ясно. Якщо ж малася на увазі транспортна модель, то це програмне забезпечення, але її для Чернігова не розробляли).
Новина на Суспільному — Менше маршрутів та єдиний квиток: у Чернігові презентували проект транспортної моделі (там є ще відео).
Переходимо до найцікавішого! В цивілізованому світі підставою для будь-яких дій є право. Тобто для здійснення будь-якої справи люди домовляються про щось на папері, щоб потім в разі непорозумінь можна було відстояти свої права через суд. Тому для початку нам треба розібратися, який саме юридичний механізм використали в Чернігові.
Юридично-ліричний відступ для читачів, які не посвячені в нюанси. Станом на зараз (і починаючи з 2000-х) в Україні діє Закон України “Про автомобільний транспорт”, а також постанова КМУ №1081 (і ще низка підзаконних НПА). Цей закон і постанова визначають засади пасажирських перевезень. В постанові 1081 є вичерпний перелік вимог до перевізників, транспортних засобів і до процедури визначення перевізників (хто і як отримує право обслуговувати маршрут/-и). Тобто не мер вашого міста це вирішує, і не якісь транспортні чиновники чи депутати, а саме постанова кабінету міністрів. Запамʼятайте це дуже добре (і нарешті!).
Саме ота процедура конкурсу і є ключовою проблемою стану пасажирських перевезень в Україні, про що детально описано тут. Хоча, першопричиною, звісно ж, є все таки бідність української економіки (читайте тут), а вже потім процедура конкурсу.
Отже, ретроспектива ситуації в Чернігові:
- 2021 рік. Незадовільна якість міських пасажирських перевезень громадським транспортом (це в отій презентації з аналітикою). Місцева влада вирішує, що так жити далі не можна, і думає про транспортну реформу (навіть робить якісь мінімальні кроки для цього).
- Лютий-березень 2022 року. російський диктатор таки посилає своїх орків (і крилаті ракети) в Україну, починається повномасштабне вторгнення. Чернігів бомблять і частково окуповують на майже два місяці. Маршрутна мережа “самоліквідовується”.
- Квітень-травень 2022. ЗСУ звільняють місто. Починається відновлення життя, а возити людей нічим. Міська рада (Управління транспорту?) вольовим рішенням починає кардинально оптимізовувати маршрутну мережу. Залишається лише три перевізники і трохи більше 10 маршрутів.
- 2022-2023. Приватні перевізники закуповують новий (і трохи вживаного) рухомий склад у вигляді покращених маршруток і забезпечують кращу регулярність перевезень (розклад руху, інтервал тощо).
Цікаво, що комунальних автобусів у місті немає (лише тролейбуси) і схоже, що міська рада вже не планує(?) інвестувати кошти в їх закупівлю. По суті, наразі автобусні перевезення віддали повністю приватникам, а комунальними будуть лише тролейбуси. Це не точно, але принаймні так виглядає.
Що ж таке придумали в тому Чернігові, що у них транспорт працює краще (чи хоча б трохи краще) ніж в решті українських міст?
Юридична складова. А тепер проаналізуємо документи міської ради, через які їм вдалося простимулювати перевізників працювати краще.
- З 2021 року у місті прийнята програма розвитку громадського транспорту (дивіться там ще додатки). Завдяки їй профінансували закупівлю рухомого складу тролейбусів. У заходах програми (додаток) зокрема є пункти про: “Розроблення Методики розрахунку компенсації на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес – перевезення пасажирів громадським транспортом загального користування” та “Розроблення Порядку розрахунку з перевізниками за надані транспортні послуги” — ось це і є той пряник для перевізників. І найголовніший пункт — гроші: “Забезпечення сталого функціонування громадського транспорту шляхом здійснення оплати перевізникам за надані транспортні послуги” = 40 млн грн у 2022.
- Наприкінці 2022 року виконавчий комітет Чернігівської міської ради ухвалює ще низку рішень на виконання Програми. Рішення виконавчого комітету міської ради від 17 листопада 2022 року № 565 “Про затвердження Методики розрахунку компенсації за надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, – перевезення пасажирів громадським транспортом загального користування у місті Чернігові”.
Ось тут і криється нюанс. Міська рада посилається (зокрема) на Регламент Європейського Парламенту і Ради No 1370/2007 від 23 жовтня 2007 року “Про громадські послуги пасажирських перевезень залізничним і дорожнім транспортом та скасування регламентів Ради (ЄЕС) No1191/69”, який не імплементований (не впроваджений) в українське законодавство. Тобто на даний час в Україні діє порядок організації перевезень передбачений нормами чинного ЗУ “Про автомобільний транспорт” та постановою КМУ 1081, про що вже згадувалося вище. Згідно з ними процедура визначення перевізника проводиться через конкурс, і оплачувати транспортну роботу приватним перевізникам немає підстав (не передбачено жодним НПА України).
Уточнюємо: відносини органу владу і приватних компаній, це не те саме, що відносини приватних осіб/компаній між собою. Місцева влада може діяти тільки на підставі того, що визначено у законах та підзаконних актах. Простими словами: допоки Верховна Рада не вносить зміни у Закони України (і КабМін у постанови), то міська рада НЕ МОЖЕ діяти на свій розсуд. Чому? Бо такою є ієрархія публічного права та рівнів влади. Це так само працює у більшості країн.
3. Крім цього, виконком Чернігівської міськради ухвалив Рішення від 17 листопада 2022 року № 566 “Про затвердження Порядку розрахунку за надані транспортні послуги з перевезення пасажирів громадським транспортом загального користування у місті Чернігові” (дивіться там додатки внизу сторінки).
4. А також Рішення виконавчого комітету міської ради від 17 листопада 2022 року № 567 “Про встановлення розрахункових тарифів на транспортні послуги з перевезення пасажирів громадським транспортом загального користування міста Чернігова”.
Ці 4 документи й “уможливили” створення “пряника” (доплат з бюджету) приватним перевізникам. “Уможливили” в лапках, бо з точки зору публічного права це неможливо без законних підстав — тобто відповідних норм у законах України.
Детальніше про “пряник”. У рішенні виконкому ЧМУ №566 зазначається, серед іншого, наступне:
п. 1.5. Основні критерії, яким повинен відповідати перевізник та його рухомий склад для отримання оплати за надані транспортні послуги:
- суб’єкт господарювання, обраний на конкурсних засадах, з яким укладено Організатором договір про організацію пасажирських перевезень на автобусному маршруті загального користування м. Чернігова (далі – Договір) або суб’єкт господарювання який призначений рішенням виконавчого комітету на обслуговування тимчасових міських автобусних маршрутах загального користування на час дії воєнного стану в Україні, з яким укладено Організатором договір про організацію пасажирських перевезень на тимчасових автобусних маршрутах загального користування м. Чернігова (далі – Договір);
- виконання умов Договору, зокрема виконання рейсів у обсязі 94% та більше (регулярність руху) за встановлений відповідним Договором обсяг;
- забезпечення роботи на маршруті автобусів пасажиромісткістю більше 50 пасажирів;
- забезпечення роботи на маршруті автобусів, пристосованих для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення;
- на рухомому складі встановлено автоматизовану систему обліку оплати проїзду та забезпечено її безперервну роботу.
Якщо перевізник не може забезпечити цього, то й не отримує доплати з міського бюджету.
Що це за такий Регламент ЄС 1370/2007? Слово Регламент в даному випадку означає систему правил Європейського Союзу у галузі пасажирських перевезень. Відповідно, регламент 1370/2007 — це рамковий документ ЄС про громадський транспорт. Він визначає засади (принципи) організації перевезень на території ЄС. Кожна країна-член ЄС повинна впровадити норми регламенту у своє національне законодавство. Після цього, міста (а також регіональна влада), на основі національних законів та підзаконних НПА, можуть організовувати пасажирські перевезення згідно з цими нормами. Не якось інакше, і не навпаки.
“Але ж у нас ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ!” Цікаво і смішно водночас, як люди сприймають децентралізацію 😆 Чим вона є насправді, і чим ви б хотіли, щоб вона була 🙂
Оскільки у всіх розвинених країнах громадський транспорт НЕ є самоокупним, тобто не покриває всі видатки на своє функціонування із надходжень від продажу квитків (з грошей зібраних від пасажирів), то для забезпечення його стабільної роботи та високої якості регламент ЄС визначає, що це суспільно-важлива послуга, гарантом якої виступає бюджет. Простими словами: орган влади, який виступає організатором перевезення є замовником послуги (тобто закупівлі за кошти бюджету) з перевезення пасажирів і платить за неї бюджетними коштами.
Організатор визначає необхідний обсяг послуги тобто пробіг (автобусо-кілометри, вагоно-кілометри тощо) відповідно до бажаної якості (частоти руху, місткості, заповненості транспорту, наявності кондиціонера і т.п.) і виставляє вартість за 1 км, яку готовий платити перевізнику. Тобто незалежно від кількості перевезених пасажирів перевізник гарантовано отримає оплату за фактично надані послуги. Детальніше про це написано тут.
До речі, в Чернігові запроваджена аж ніяк не оплата транспортної роботи в тому вигляді, як це є у країнах ЄС. Якщо ви прочитаєте уважно рішення №566 (п. 2.6.), то побачите, що там шляхом складної формули (цитата: “Сума коштів, що підлягає перерахуванню перевізнику за надані транспортні послуги, визначається як різниця між витратами на надання транспортних послуг за звітний період та обсягом власних доходів перевізника (виручки від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності, отриманого під час виконання відповідних зобов’язань щодо надання замовленої транспортної послуги) за формулою“) виведене рівняння, яке обґрунтовує доплати перевізникам (фактично, це 30% від собівартості).
“Але ж це працює!” Ніби працює. “Чому тоді в інших містах не так?!” Бо цього немає в законодавстві України 🙂 Жоден чиновник не хоче нести відповідальність за такі рішення. І це нормально.
Загалом, ми вітаємо намагання покращити ситуацію з перевезеннями в місті, і все ж таки, спочатку мало б бути ухвалення законодавства Верховною Радою України, а саме впровадження норм регламенту ЄС 1370 у відповідні закони України. На жаль, починаючи з 2014 року ці завдання не виконуються народними депутатами. Згідно з Угодою про Асоціацію між Україною та ЄС наша держава має зобовʼязання щодо впровадження у національне законодавство директив / регламентів ЄС (зокрема, 1370). Таке проходили всі країни, які отримували статус кандидата на членство в ЄС. Це є домашнім завданням України. І по цьому пункту воно не виконується вже 9(!) років або 7(!) якщо рахувати від 2016 року.
З 10 липня 2023 року у Чернігові запустили нову мережу, а перед цим відбувся конкурс на визначення перевізників (згідно з постановою КМУ №1081). До речі, якщо ви таки подивилися ту презентацію або хоча б відео місцевих новин, то помітили, що маршрутна мережа, яка розроблялася Чернігівською політехнікою у 2021, і мережа, яку впровадили у 2023 “трошечки” відрізняється 😃
До війни в Чернігові працювало:
– 47 автобусних маршрутів (13 перевізників) та 10 тролейбусних маршрутів,
– зараз – лише 13 автобусних (планувалося 21) і 7 тролейбусних маршрутів (буде знову 10, коли відновлять всю контактну мережу).
Цими маршрутами покрите майже все місто. Приватних перевізників залишилося 4.
Чому це стало можливим в Чернігові, а не в якомусь іншому місті? Наше припущення — це низка чинників:
1. З чистого листа. Маршрутна мережа “самоліквідувалася” і було значно простіше створити нову. Не у всіх містах таке можливо (хоча, деякі, теоретично, могли, але навіть й не спробували).
2. Компетентність. Як-не-як, а коли люди на відповідних посадах розуміють, що міцногосподарницький підхід пустопорожніх погроз (“розірвемо договір”) не працює, то ситуація змінюється. Без пряника — нікуди не поїдете.
3. Політична воля. У міської влади виявилася політична воля на дофінансування міських пасажирських перевезень з міського бюджету (це оті 40 млн грн на 2022 рік в програмі). В Україні таке — велика рідкість. У більшості міст влада вважає, що ГТ має працювати на самоокупності (і це з регульованим заниженим тарифом! sic!), і, можливо, ми (влада) вам (перевізникам) щось компенсуємо за пільговиків (крихти, які ніколи не покривали реальну потребу).
4. Відсутність приватного перевізника-монополіста (або чогось схожого, наприклад, з найбільшою кількістю маршрутів), який контролює транспортну галузь у місті, і має (зазвичай) політичний вплив (а також своїх людей в органах, які його кришують).
5. Відсутність впливової місцевої опозиції. Ми не в курсі політичної ситуації в Чернігові, але (схоже) там не таке ж саме запекле протистояння “мер—депутати”, як в Києві, Львові чи Чернівцях. (Хоча у Вінниці, взагалі немає опозиції, але там так чомусь не змогли, і досі їздить купа Спринтерів).
6. Відсутність комунальних автобусів. Що не кажіть, але коли в місті є альтернатива у вигляді великого автобуса, і частина пасажирів переходить до такого перевізника (зазвичай комунального), то приватникам цей бізнес стає нецікавим. Вони або скорочують послугу (зводять кількість автобусів до мінімуму, часто до 1-2 автобусів на маршрут) або “йдуть” з міста (часто на приміські маршрути, що курсують через все місто 😆).
Відповідно, якщо у вашому місті немає (і навіть не проглядається) перелічених чинників, а насправді збігу їх всіх в часі та просторі, то й змін не буде. Статус-кво завжди вигідніший. Нащо щось системно міняти (і наражатися на критику, спротив, опозицію, …), якщо можна купити кілька тролейбусів на рік і цим підтримувати свій політичний рейтинг.
Чи став громадський транспорт в Чернігові “як в Європі”? На даний час — ні. Навіть з довоєнних фото можна побачити на маршрутах значну частину старезних іржавих тролейбусів ЗиУ, зношену інфраструктуру, депо тощо, а що вже казати про тепер. Поки що це навіть не рівень польських містечок на 100-200 тисяч мешканців (де не існує “маршруток” на міських маршрутах), але безперечно ЗНАЧНИЙ крок вперед, особливо, в українських реаліях бідності та ще й війни! Для ще кращої якості перевезень потрібні значно більші кошти ніж тих 40 млн грн з бюджету Чернігова (до речі, на 2023 рік ця сума становить вже 58 млн грн — приріст +18 млн грн/рік). Значно більші!
Поки що чернігівським транспортникам не вдалося впровадити безкоштовну пересадку між маршрутами різних видів транспорту (і, відповідно, різних перевізників), що звісно погано, бо людям доводиться платити двічі, а саме ця додаткова оплата стає каменем спотикання при оптимізації мережі ГТ (і, часто, до “поверніть все як було”). Люди починають вимагати прямих маршрутів з кожного району в кожен, щоб не платити двічі. Від цього маршрутна мережа розростається, але якість не покращується (бо це просто перерозподіл наявних автобусів на нові маршрути, а не додаткові транспортні засоби). Чому не вдалося? Припущення: бо перевізники не можуть поділити між собою оплату?
Чи задоволені мешканці цієї реформою, можна прочитати під цим дописом або цим на офіційній FB-сторінці Управління транспорту Чернігова. Загалом, стандартні коментарі, як і в кожному місті.
Сюжет місцевого телебачення від 11 липня 2023 з опитуванням думки пасажирів:
А тепер порівняйте чернігівський підхід з тим, що зробили в Полтаві.
Висновок: без нормального законодавства та спроможної економіки, чернігівський формат — це максимум (який, до того ж, має юридичні проблемки) для українських міст.